制定检察公益诉讼法，是将习近平法治思想在公益保护领域的生动实践和原创性成果法治化、制度化的必然要求，是贯彻落实党中央决策部署的实际行动。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央立足全面依法治国全局，着眼维护国家利益和社会公共利益，强化公正司法、促进依法行政，对建立和完善检察公益诉讼制度作出重要部署。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，党的十九届四中全会提出“拓展公益诉讼案件范围”，党的二十大报告要求“完善公益诉讼制度”，党的二十届四中全会通过的“十五五”规划建议提出“强化检察监督，加强公益诉讼”。这些部署和要求一脉相承、有机统一，为检察公益诉讼制度的发展指明了方向。

2015年，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》；十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市开展为期两年的公益诉讼试点，标志着我国检察公益诉讼制度的探索确立。自开展工作试点以来，检察公益诉讼工作快速发展，办案规模突飞猛进、办案质效不断提升、公益保护效果日益凸显。截至2026年9月，全国检察机关共立案办理公益诉讼案件135.1万余件，其中行政公益诉讼案件121.7万余件，民事公益诉讼案件13.4万余件，提出公益诉讼检察建议94.7万余件，提起诉讼7.6万余件，全面助推国家治理体系和治理能力现代化。

2017年民事诉讼法、行政诉讼法修改，增加检察机关提起公益诉讼条款，将检察机关参与公益保护纳入法治轨道。2018年10月，十三届全国人大常委会第六次会议修订人民检察院组织法，明确人民检察院依照法律规定提起公益诉讼的职权。近年来，多部单行法增设了检察公益诉讼条款，检察公益诉讼办案领域不断拓展。但整体来看，相关规定较为原则、分散，难以充分体现检察公益诉讼特点规律，难以满足其特殊程序需求。实践中，关于案件范围、立案调查、诉讼程序等一些争议问题亟待系统性解决。制定检察公益诉讼法先后列入十四届全国人大常委会立法规划和2024年度、2025年度立法工作计划。十四届全国人大一次会议以来，795名全国人大代表、4个代表团共提出关于检察公益诉讼立法的议案29件。各方面普遍认为，制定一部专门的检察公益诉讼法，总结十年来形成的较为成熟的经验做法和各项制度创新成果，有利于破解实践难题，进一步推动检察公益诉讼工作守正创新、提质增效、全面发展，更好发挥其在国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

检察公益诉讼法的立法指导思想是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实习近平法治思想，全面贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，坚持党的领导，坚持以人民为中心，坚持问题导向等立法原则，深入总结检察公益诉讼实践经验，准确把握检察公益诉讼的规律和特点，为保护国家利益和社会公共利益，规范和保障检察公益诉讼活动，维护诉讼参与人合法权益，提供法治保障。

一是坚持党的领导。以习近平法治思想为引领，将党中央关于完善公益诉讼制度的决策部署作为检察公益诉讼立法工作的根本遵循和关键钥匙。对于立法中的重大事项、重要争议性问题，反复研究中央有关部署精神，准确把握检察公益诉讼制度的设计初衷及发展路径，认真落实请示报告制度，确保立法工作正确政治方向，确保党对检察公益诉讼立法工作的全面领导。

二是坚持以人民为中心。检察公益诉讼法旨在保护具有广泛性、涉及各领域的国家利益和社会公共利益。公共利益的本质是人民利益，检察公益诉讼的根本目的是维护人民群众根本利益、厚植党的执政根基。统筹国家利益、社会公共利益和个人权益保护，聚焦人民群众反映强烈、涉及人民群众切身利益的领域和问题，在法律中予以保护和回应。注重维护诉讼参与人合法权益，合理配置各方诉讼权利，保障和促进司法公正。

三是坚持问题导向。立足十余年来检察公益诉讼工作的丰富实践，认真归纳总结实践中好的经验做法和存在的困难问题，着力增强立法的针对性和实用性。坚持“小切口”立法，着眼急用先行和时代发展，将行之有效的做法和经验上升为法律制度，重点解决制约制度运行的突出问题，为制度发展完善预留必要空间。

四是坚持检察机关法律监督机关身份定位。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，这个身份定位不因其作为一方主体参加民事、行政公益诉讼而消失。检察机关依据法律授权和规定履行职责、开展监督，既是法律监督区别于一般监督的本质要求，也是检察公益诉讼制度行稳致远的根本保障。坚持系统思维，既注重遵循一般诉讼法规则原理，同时注重在权力配置、诉讼程序上契合法律监督机关特殊身份定位，寻求制度规则的最大公约数。

五是坚持统筹保护优先和必要审慎原则。将及时有效保护国家利益和社会公共利益作为价值追求，以督促行政机关依法履职、修复保护受损公益作为首要目的，优先通过行政手段、非诉方式实现公益保护，努力以最小司法成本撬动最大治理成效。坚持监督不替代，更好地保障其他适格主体的公益诉权，尊重行政机关在专业领域的判断，协调社会组织等广泛的社会资源保护公共利益。

科学划定检察公益诉讼的边界，是检察公益诉讼立法的基础性、关键性问题，也是草案起草和审议过程中各方面比较关注的问题。在开展检察公益诉讼工作之初，根据全国人大常委会的授权决定以及民事诉讼法和行政诉讼法的规定，案件主要集中在生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等四个领域。制度实施以来，检察机关通过“等”外探索，逐步形成目前“4+N”的格局。对于案件范围问题，立法中各方面意见不尽一致。有的建议进一步扩大案件范围，更好地发挥检察机关法律监督职能和保护国家利益的作用；有的提出，实践中并非所有涉及公共利益保护的领域都适合由检察机关以公益诉讼的形式进行保护，应当慎重确定案件范围。

检察公益诉讼的案件范围，涉及检察权和行政权的权力界限问题，应当按照党中央决策部署，依据宪法关于检察机关的性质定位，考虑公益保护的实际需要，立足现行有关法律的规定，结合检察公益诉讼实践，审慎稳妥确定。据此，检察公益诉讼法以分项明列的方式对检察公益诉讼的案件范围作了规定，涵盖有关法律已经作出明确规定的领域，并增列实践中各方面认识比较一致的文化遗产保护、老年人和残疾人等法律规定的特定群体权益保障、国防利益保护以及劳动者权益保护四个领域。对法律规定以外的领域，可在后续单行法立法中通过“一事一议”方式研究确定，以保证案件范围确定的科学性、灵活性、适应性。

如何规定检察机关调查权，是检察公益诉讼立法中的一个重点难点问题。检察公益诉讼法首次在法律层面明确了检察机关“调查取证”权。我国现行法律关于检察机关调查权的表述均为“调查核实”，这是基于检察机关法律监督机关的身份定位，立足事后监督所作的制度性安排。但在检察公益诉讼中，不同于一般民事诉讼、行政诉讼中的当事人能够及时获取证据，检察机关获取证据往往具有一定的滞后性，由于调查收集证据是后续诉讼活动得以进行的基础，有必要赋予检察机关一些调查收集证据的权力，而不能仅限于“调查核实”证据。同时，检察机关的调查活动作为一种公权力行使的形式，被调查本身就具有较强的影响力，因此立法中采取“保留监督必需的手段，剥离强制权限，厘清权力边界”的思路，确保检察公益诉讼中，检察机关调查权在尊重和保障被调查人合法权益前提下、在合理范围和限度内行使。

关于各方面普遍关注的强制措施问题，检察机关在办理公益诉讼案件中进行的调查取证，与检察机关刑事自侦案件的侦查、行政机关在行政执法中的调查具有明显区别。刑事自侦案件的侦查权限定于刑事诉讼案件，且具有严格的程序要求和监督；行政机关在调查期间采取的强制措施，相对人可以通过行政复议、行政诉讼等途径寻求救济。因此，法律规定检察机关办理公益诉讼案件不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制措施，防止权力滥用风险。

检察公益诉讼与一般的民事诉讼、行政诉讼不同，并非简单采取检察机关起诉、法院判决的模式，而是更多通过诉前程序解决纠纷、保护国家利益和社会公共利益，这是我国检察公益诉讼的独特实践，也是这一制度的独特优势。据此，检察公益诉讼法就诉前程序专门作了规定，总结发展这一实践经验，规定了立案时“先行后民”的原则、明确规定检察机关在提起行政公益诉讼前应当与行政机关进行沟通、民事公益诉讼案件起诉前的告知义务，做实“督促之诉”的定位。针对实践中有地方反映的行政公益诉讼中部分检察建议针对性不强、刚性不足、易与其他类型检察建议混淆等问题，检察公益诉讼法将此类检察建议明确为“公益诉讼检察建议”，并具体规定了公益诉讼检察建议的内容，增强实效性、可操作性。

检察公益诉讼法第二审程序作出有别于民事诉讼法、行政诉讼法的特别规定，旨在保障检察机关有效履行法律监督职责，更好维护国家利益和社会公共利益。按照民事诉讼法和行政诉讼法的规定，民事诉讼和行政诉讼的二审程序，均以当事人不服一审判决、裁定提起上诉的方式启动，并遵循“当事人恒定”原则由一审当事人出庭应诉。考虑到检察机关在检察公益诉讼中除了具有诉讼主体身份外，还具有法律监督机关的身份，检察机关认为法院一审判决、裁定确有错误的，应当以抗诉方式启动二审，由二审法院同级检察院派员出庭。参照刑事诉讼中被告上诉二审与检察机关抗诉二审的区别，被告上诉属于法律救济权，检察机关抗诉启动二审属于法律监督。检察公益诉讼法二审程序如果照搬民事诉讼法、行政诉讼法的规定，则将在事实上剥离和削弱了检察机关法律监督属性。除检察机关抗诉启动二审外，检察公益诉讼法对二审法院审理公益诉讼案件的开庭和审理规则也作出特别规定：二审法院审理公益诉讼上诉、抗诉案件，均应开庭审理，不再设置例外情形；二审法院应当对原审法院的判决、裁定认定的事实和适用法律进行全面审查，不受上诉或者抗诉范围的限制，体现依法公开、接受监督、促进司法公正和公益保护的价值追求。

具体到法律条文上，有一个较为独特的设计。由于现行民事诉讼法、行政诉讼法相应条文中使用的都是“第二审人民法院审理上诉案件”等表述，如果简单将检察机关二审启动方式修改为抗诉，则无法指引适用到民事诉讼法和行政诉讼法；如果将现行诉讼法相应条文全部作出修改后在检察公益诉讼法中作出规定，则条文将十分烦冗。因此，检察公益诉讼法在总则中已明确“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定”的前提下，在“审判”一章专门规定“第二审人民法院审理公益诉讼上诉、抗诉案件，除本法有特别规定外，适用《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国行政诉讼法》关于第二审程序的相关规定”。

执行程序是实现检察公益诉讼制度闭环的必要条件，党中央决定探索建立检察公益诉讼制度的初衷，是由检察机关代表国家维护国家利益和社会公共利益，即便法院制作的判决书、裁定书和调解书发生法律效力，只要当事人没有完全履行，国家利益和社会公共利益就仍然处于受损状态。因此，检察机关应当在执行程序中继续发挥作用，直至国家利益和社会公共利益得到有效保护。据此，法律规定了两种启动执行程序的方式，可以由检察机关向法院提请执行，也可以由法院移送执行。

此外，根据各有关方面的意见建议，检察公益诉讼法在二次审议时增加了涉外条款，规定“对外国组织和个人实施的侵害我国国家利益、社会公共利益的违法行为，人民检察院可以依法提起公益诉讼”。该条款一经公布，受到国际社会广泛关注。检察机关作为国家法律监督机关，依法维护国家司法主权、保护国家利益和社会公共利益本是应有之义，实践中要进一步统筹推进国内法治与涉外法治，遵守国际法基本原则，稳妥开展涉外司法。

（作者分别为全国人大常委会委员、全国人大监察和司法委员会委员、中国法学会副会长鲜铁可，全国人大监察和司法委员会司法室主任许永安，全国人大监察和司法委员会司法室干部湛天驹）

来源：检察日报·理论版